环渤海海洋生态环境治理法律问题研究(3)

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摘要：（三）加强环境公益诉讼制度建设。对于发展环境公益诉讼制度，首先要扩大提起环境公益诉讼的主体范围，将有关个人纳入诉讼主体，允许与案件有非直

（三）加强环境公益诉讼制度建设。对于发展环境公益诉讼制度，首先要扩大提起环境公益诉讼的主体范围，将有关个人纳入诉讼主体，允许与案件有非直接利害关系人提起诉讼，公众通过合法手段参与司法，建立以检察机关、公众与社会组织共同参与的诉讼制度，拓宽参与公益诉讼的渠道，让更多的社会力量加入环境公益诉讼，提高判决结果的科学性和民主性。并且，环渤海各省要结合具体实践和经验，对环境公益诉讼制度进行必要的改革，研究适合环境公益诉讼的处理机制和办法，从法律层面对环境公益诉讼制度进行具体规定，提高诉讼效率，不断积累公益诉讼的实践经验，科学应对各个主体提起的环境公益诉讼，从制度到实践实现有效的统一，确保环境公益诉讼制度的规范运行。同时，环渤海各省之间要互相监督环境公益诉讼制度的执行，增加交流与沟通，弥补行政部门在执法中存在的不足，通过完善环境公益诉讼制度进一步缓解生态环境保护的问题。

四、结语

习近平总书记提出，绿水青山就是金山银山，海洋生态环境对于我国的海洋经济的发展以及人类的生存具有不可替代的重要作用，也是我国经济发展不能回避的重要问题。环渤海经济区不仅是我国经济发展的重要区域，同时也是“一带一路”的重要通道，其中涉及的辽宁、内蒙古等地区更是东北亚经济走廊的关键节点。环渤海海洋生态环境治理对于环渤海海洋经济的发展乃至全国的经济发展都具有重要的辐射影响。因此，应当加强环渤海海洋生态环境的治理，让环渤海海洋生态环境走上可持续发展之路。

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环渤海地区是指渤海全部和黄海部分的经济区域，包括北京、天津两大直辖市和辽宁、山东和河北等五省二市，是我国最具有发展潜力和综合优势的地区之一。渤海拥有特殊的地理环境，但是多年来对海洋资源的不当开发和利用、陆源污染的排放等导致自然灾害频发，使得环渤海区域生态环境保护面临严峻的形势。一、环渤海海洋生态环境及治理现状（一）环渤海海洋生态环境现状1.陆源污染严重导致水体质量变差。目前，环渤海地区主要污染源为陆源污染，而大部分的陆源污染来自河流入海排放，由于人口的不断增加，城市化工业化不断发展，渤海地区资源开发频繁，许多企事业单位的排污质量达不到标准，排污总量逐年上升，同时农业生产对于农药的过度使用也严重污染了近海的水质，渤海近岸污染海域范围在扩大。污染海域主要分布在渤海湾、莱州湾、辽东湾。据统计，在2017年，环渤海地区秋季未达到第一类海水水质标准的海域面积达平方公里，可见渤海海洋水体质量不容乐观。2.灾害频发导致生物多样性遭到破坏。随着环境污染不断加剧，环渤海地区自然灾害的频率也逐渐增加，在2017年我国管辖海域发生赤潮68次，而环渤海地区共发现赤潮12次，累计面积达342平方公里，微生物的不断繁殖破坏了渤海地区固有的生物链条，降低了海洋环境质量。大面积的海洋污染与沿海滩涂湿地被破坏导致海洋的生态系统平衡失调，一些珍稀物种濒临灭绝。此外，渤海各个港口吞吐能力不断增强，使得水路运输和装卸货物总量加大，大型船只不断增加，导致重大船舶溢油风险也逐渐加大，溢油事故频发，部分地区的溢油污染也十分严重。（二）环渤海海洋生态环境治理现状1.在立法与政策上。目前，我国针对海洋环境保护出台了一系列法律法规，渤海地区海洋环境保护可适用的法律包括《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》等，行政法规包括《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等，地方性法规包括《辽宁省海域使用管理办法》、《河北省海域使用管理条例》、《山东省海洋环境保护条例》等。我国针对环渤海的发展先后制定了《渤海碧海行动计划》、《渤海环境保护总体规划》等，在2017年国家海洋局印发《国家海洋局关于进一步加强渤海生态环境保护工作的意见》，强调把生态保护放在突出位置，并从加强海洋生态保护与环境治理修复等八个方面对环渤海的环境问题予以概括性总结。2.在执法上。近年来，为了合理利用海洋渔业资源，保护渤海地区的海洋生态环境，河北、天津、山东、辽宁各省（市）海警总队及渔业主管部门开展了伏季休渔联合执法行动，严格执行休渔制度。2018年，生态环境部、国家发改委、自然资源部联合印发《渤海综合治理攻坚战行动计划》，明确要以改善渤海生态环境质量为核心，坚持陆海统筹，确定开展陆源污染治理行动、海域污染治理行动、生态保护修复行动、环境风险防范行动等四大攻坚行动，这一计划为渤海环境治理明确执法的具体方向。3.在司法上。2015年7月，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高检在各地开展公益诉讼试点。到2016年初，检察机关提起公益诉讼12件，而到2016年12月底，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，提起诉讼案件495件，包括民事公益诉讼57件、行政公益诉讼437件。而2018年，检察机关承办公益诉讼案件达到了11万余件。而在环渤海地区，辽宁、河北、天津、山东四省市检察机关签署《关于建立环渤海生态环境保护公益诉讼协作工作机制意见》，不断探索建立公益诉讼协作机制，积极助力打好渤海综合治理攻坚战。可见，我国公益诉讼不断完善，逐渐进入到一个新的发展阶段。二、环渤海海洋生态环境治理存在的问题（一）区域性海洋治理法律规范体系有待建立。环渤海地区各省区域性的海洋法制建设存在着多方面的不足，在面对具体案件时，通过运用关于海洋生态环境治理过于原则化的法律法规，并不能解决发生的一些特殊问题，在出现本地区海洋环境污染的具体事件时会出现无法可依的情况。而且我国对于海洋环境保护的具体的实施细则还有很多问题，涉海法律操作性较差，比如我国对于外来物种的侵害还没有制定具体的解决方案和对策，再比如《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》是1990年出台，距今已有21年之久，但我国仍未出台有关防治陆源污染物的其他相关规定，经济不断发展，海洋环境污染也不断产生新变化，立法滞后的问题值得重视。同时环渤海区域的合作治理规范体系还不够健全，各省市对于渤海环境污染的责任的分担问题，环境治理的限度问题以及治理规范的制定问题还有很多需要发展和完善的地方，区域协作缺少相关法律法规的保障，在制定政策时多数从本地区特殊情况出发，缺乏对环渤海整个区域的整体认识，因此对于环渤海合作治理法律规范体系需要增加新的规定，以应对新出现的一系列问题。（二）区域性海上协同执法机制有待完善。目前环渤海地区推行的伏季休渔联合执法取得了重大进展，有效维护了伏季休渔秩序，然而关于陆源污染的治理，以及在打击非法填海，违法违规捕捞渔业资源等方面，环渤海地区各个部门进行执法协作还面临着很大困难，对于废弃物的排放，船舶油污的污染，过度开发利用渔业资源等方面各部门互相监督执法还有待提高，同时各个部门在治理海洋生态污染方面还存在着分工不明确的问题。由于环渤海各区域经济发展水平存在差异，整合力度低下，执法能力和水平也有很大差别，各个地区对于环境评价，治理污染等方面还难以达到统一的标准，在区域整体利益发生矛盾与冲突时时常各自为政，不能及时进行有效的沟通合作。而对于环渤海的共性问题，各地区的信息共享机制还有很多不足，面对管辖争议以及地方保护主义问题不能及时将案件线索移送相应机关，在应对紧急污染事件时缺少高效及时的应对对策，海洋执法协作机制不完善就难以推进环渤海区域进行海洋环境一体化治理。（三）公益诉讼机制建设有待加强。环境公益诉讼是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害时，法律允许其他的法人、社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。目前，我国对公益诉讼机制逐渐加大重视程度，检察机关承办公益诉讼案件数量不断增加，但有关环境类公益诉讼数量所占比重仍然不高，2015年与2016年提起的环境公益诉讼案件仅有62件和146件,而且提起环境公益诉讼的原告多为检察机关和社会组织，环保或其他相关部门也并未提起环境公益诉讼，实践主体过于单一，而且《环境保护法》第五十八条规定对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记并专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织可以向人民法院提起诉讼，这就限定了社会组织作为环境公益诉讼主体的范围，我国法律对提起公益诉讼的主体资格存在严格的限制，这会大大影响公益诉讼制度的落实。目前虽然各省建立环渤海生态环境保护公益诉讼机制，但目前还未予以全面落实，环境侵害案件影响范围广，而程序上却没有明确的法律规定，对于环渤海环境污染的共性问题，还未形成强力的司法保障，各省缺少海洋环境公益诉讼的实践经验，使得制度实施效率低下，因此污染破坏持续行为极大影响了公益诉讼制度的实施效果，这就需要建立成熟的公益诉讼机制对这些弊端予以救济，而对于环渤海地区海洋环境决策初期的信息公开、公众参与，同样需要完善的公益诉讼机制予以保障。三、环渤海海洋生态环境治理的对策与建议（一）建立区域性海洋治理法律规范体系。目前环渤海各地区对于海洋环境治理方面的立法仍需进一步完善，缺乏有关区域性海洋治理的法律规范体系，对此，环渤海各省应加强对立法的管理，针对环渤海的特殊性，制定适用于此区域的法律层级的海洋生态环境立法，结合本地区的特点，对于适用本地区的海洋环境治理的制度应加以完善和修改，更新有关海洋环境治理的相关概念。为了能使立法符合当前社会需要，应当对于新出现的污染海洋环境的因素制定特殊规定，保证法律的针对性和可操作性，比如对于外来物种入侵问题要不断加强环渤海外来物种入侵的监督与管理，建立外来物种信息系统，减少其对渤海生态环境造成的危害。还应当出台有关区域性合作治理规范制度，结合各地环境的实际特点，从整体大局出发，填补立法空白，制定明确的渤海环境保护措施，对于环境污染的责任分担问题与限度问题，要不断完善相关立法，使得各地区法律制度与环渤海整体的管理制度形成配套的、良好的渤海海洋环境治理体系，扩大渤海海洋环境治理法律法规的适用范围。（二）完善区域性海上协同执法机制。为了协调区域之间的执法协作，应首先确定各部门的职责权限，加强统筹协调，增强海洋、交通、环保、卫生等各个部门之间协调配合的意识，规范部门之间的职责管理，合理划分各部门的职责权限，督促相关责任人员进一步落实，积极配合其他部门进行执法。对于三省两市之间在保护环渤海地区生态环境制度上的差异，应当根据各个地区的现实情况，包括从经济发展水平，环境效益等方面进行考量并制定相应规范，对于存在的共性问题，要实现各地区之间的优势互补，加强区域之间的合作和沟通，定期进行环境保护工作的汇总，共同研究新问题，提出相应解决方案，对环渤海的海洋生态环境进行联防联控，联合执法能够更好缩小各区域因经济发展水平不平衡在环境治理能力上的差距。同时建立紧急情况下的合作机制，由于地区间的突发海洋环境污染事件预警能力存在差异，地区间还应当建立“资源共享、信息分享、预警联动”的海洋环境污染事件预警机制。（三）加强环境公益诉讼制度建设。对于发展环境公益诉讼制度，首先要扩大提起环境公益诉讼的主体范围，将有关个人纳入诉讼主体，允许与案件有非直接利害关系人提起诉讼，公众通过合法手段参与司法，建立以检察机关、公众与社会组织共同参与的诉讼制度，拓宽参与公益诉讼的渠道，让更多的社会力量加入环境公益诉讼，提高判决结果的科学性和民主性。并且，环渤海各省要结合具体实践和经验，对环境公益诉讼制度进行必要的改革，研究适合环境公益诉讼的处理机制和办法，从法律层面对环境公益诉讼制度进行具体规定，提高诉讼效率，不断积累公益诉讼的实践经验，科学应对各个主体提起的环境公益诉讼，从制度到实践实现有效的统一，确保环境公益诉讼制度的规范运行。同时，环渤海各省之间要互相监督环境公益诉讼制度的执行，增加交流与沟通，弥补行政部门在执法中存在的不足，通过完善环境公益诉讼制度进一步缓解生态环境保护的问题。四、结语习近平总书记提出，绿水青山就是金山银山，海洋生态环境对于我国的海洋经济的发展以及人类的生存具有不可替代的重要作用，也是我国经济发展不能回避的重要问题。环渤海经济区不仅是我国经济发展的重要区域，同时也是“一带一路”的重要通道，其中涉及的辽宁、内蒙古等地区更是东北亚经济走廊的关键节点。环渤海海洋生态环境治理对于环渤海海洋经济的发展乃至全国的经济发展都具有重要的辐射影响。因此，应当加强环渤海海洋生态环境的治理，让环渤海海洋生态环境走上可持续发展之路。参考文献[1]李宝磊.赵玉慧.杨琨.赵蓓.渤海海洋环境状况及保护建议.海洋开发与管理.2016.第10期.[2]范晓婷.我国海洋立法现状及完善对策.海洋开发与管理.2009.[3]卢佩.环境公益诉讼主体资格探析.中国社会科学报.2018.[4]李天生.陈琳琳.环渤海区域海洋生态环境特点及保护制度改革.山东大学学报.2019.[5]邓丽丽我国海洋.环境污染防治法律问题研究.河北地质大学（硕士学位论文）.[6]肖剑.刘卫云.环渤海区域环境治理一体化法律对策研究.环渤海区域法制论坛.[7]季丰.郭彩军.黄志兴.论环渤海地区可持续发展的自然环境法律规制-以区域经济失衡原理与法律制度资源论为视角.中国法学会环境资源法学研究会2006年年会与学术研讨会论文集.[8]陈婴虹.论我国跨行政区域海洋污染治理行政协作的规范化.海洋开发与管理.2012第1期.

文章来源：《环渤海经济瞭望》 网址: http://www.hbhjjw.cn/qikandaodu/2020/0802/377.html

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